上海正在加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，在这其中，卫生健康工作不仅是事关广大群众的民生福祉和基本保障，健康中国战略也已经成为全面提高全民健康水平的国家战略。控烟行动是健康中国行动和健康上海行动中的重要内容，在全社会老龄化不断加深，慢性病负担日趋加重的形势下，控烟工作也成为了卫生健康领域中的重要工作之一。上海自控烟立法以来，已经步入第15个年头，从宣传倡导到立法监管、从室内全面禁烟到电子烟纳入禁烟范围修法、从首个“无烟世博”到健康城市“样板城市”、从打造“六个一”模式到奏响控烟行动“三部曲”、从国内领先到接轨国际……上海依托法治保障不断提升无烟环境建设成效，为探索构建共建、共治、共享的社会治理格局和超大城市精细化管理提供“上海方案”，助力健康上海建设。上海市成人吸烟率自控烟立法以来，已下降了7.5个百分点至19.4%，提前达到“健康中国2030”目标。最新公布的2021年全国青少年烟草流行调查结果显示，上海市中学生卷烟、电子烟使用率处于全国31个省份最低。2021年上海人均期望寿命84.11岁，为全国31个省份最高。

一、创新引领、与时俱进的控烟法治化进程

上海是中国较早开展控烟工作的城市之一，1994年制定了政府规章《上海市公共场所禁止吸烟暂行规定》。2009年12月10日市人大常委会通过《上海市公共场所控制吸烟条例》（以下简称《条例》），并于2010年3月1日生效实施，这是世界卫生组织《烟草控制框架公约》在我国生效后，大陆地区首部省级人大颁布的控烟地方法规，并推动全国城市控烟立法进程。2016年11月11日《条例》第一次修订，与国际接轨，实现室内全面禁烟，并于2017年3月1日生效实施，世界卫生组织授予上海市人民政府“世界无烟日奖”。2022年10月28日《条例》第二次修订并实施，与时俱进关注新型烟草制品，将电子烟纳入公共场所禁烟范围。2023年11月1日实施的《上海市爱国卫生与健康促进条例》也将控烟作为重点内容，要求持续推进公共场所控烟工作，加强监督执法和完善戒烟服务网络建设，强化戒烟专业支持等。

在市人大常委会的监督指导和各级政府的组织领导下，本市各级健康促进委员会依托多部门联合监管机制，控烟监管力度持续加强，自2017年室内全面禁烟后，全市年均控烟执法处罚金额达220万元以上，至2023年底累计近1600万元，执法力度全国领先，处罚金额位居全国31个省份第一，公共场所控烟状况不断向好。法定禁烟场所违规吸烟发生率从控烟立法前的37.5%下降至12.3%，室内“无烟具”场所、“无烟蒂”、“无吸烟室”场所的比例继续保持良好，分别为93.4%、90.3%、99.7%，法定禁烟场所电子烟使用发生率为2.2%。市民对《条例》的知晓率为88.7%，在与上海市民日常生活最息息相关的15部法律法规知晓度的第三方独立调查中，《条例》排名第一为最高。同时，市民对室内全面禁烟的支持率达98.0%。本市持续对餐饮、网吧、娱乐等控烟难点场所重点开展执法检查，同时对公共场所使用电子烟加强监管并连续开出“罚单”。

二、从首个“无烟世博”到全球健康城市“样板城市”

2010年5月1日至10月31日，历时184天的第41届世界博览会在中国上海举行，主题为“城市，让生活更美好（Better City, Better Life）”。上海世博会是《烟草控制框架公约》在中国履行后的首次世博会。世界卫生组织向中国政府提出，希望开创先河，办成第一届“无烟世博”。打造“无烟世博”，这不仅是践行“绿色世博”理念，更是向国际社会作出的庄严承诺。禁烟，已是国际社会走向文明发展的重要标志。

2009年5月，市人大决定将《上海市公共场所控制吸烟条例》由预备项目转为年度正式立法项目。从法律的层面上控烟，上海创了全国禁烟之先河。2009年7月，上海世博局顺应社会呼声，世博会以绿色、文明、健康为重，全部退还2亿元烟草企业捐款。经过多方不懈努力，2009年12月10日市人大常委会通过《上海市公共场所控制吸烟条例》，并于2010年3月1日起施行。这是世界卫生组织《烟草控制框架公约》在我国生效后，大陆地区首部省级人大颁布的控烟地方法规，也为上海打造“无烟世博”创造了法律基础。参照世界卫生组织2009年颁布的《无烟草烟雾大型活动实施建议》，上海首次提出了明确的“无烟世博”标准。

2010年10月20日-21日，卫生部和世界卫生组织赴上海对“无烟世博”工作开展了联合评估，认为上海世博会自5月1日开园以来控烟措施不断完善稳步提升，已达到其发布的《无烟草烟雾大型活动实施建议》要求，实现了“无烟世博”目标。世博园区室内公共场所和工作场所全面禁止吸烟；利用公共区域的电子屏幕、广播以及短信平台等渠道宣传控烟规定；通过安检等方式禁止携带打火机和火柴进入园区；在园区内设置了43个室外吸烟点；开展园区工作人员和志愿者控烟培训；组织控烟志愿者入园劝阻违规吸烟者；清除户外烟草广告。世博会开幕前，撤除了上海市中心城区、特别是世博会核心区域及其周边道路所有户外烟草广告。2010年10月29日，卫生部与世界卫生组织联合宣布上海世博会实现无烟世博目标，成为世博会159年历史上首个无烟世博。世博会持续时间长、参观人数多，“无烟世博”极具挑战性，无烟世博的成功举办，表明室内公共场所和工作场所全面禁止吸烟的相关规定在中国不但能被广泛接受，而且受到欢迎。无烟世博有力提升了社会各方对中国履行《烟草控制框架公约》和依法控烟的信心，助推我国控烟法治化进程和提升健康城市建设能级。

2010年，上海在控烟立法和首创“无烟世博”的同时，开启了“无烟上海”1.0时代。全市控烟工作由上海市和各区健康促进委员会在本级人民政府领导下开展。2005年，上海市爱国卫生运动委员会增挂“上海市健康促进委员会”牌子，上海成为国内第一个设立“健康促进委员会”的省市，健康促进委员会作为全市控烟牵头单位，协调各控烟管理部门、控烟执法部门联合行动，同时与健康促进、控烟协会等专业机构和社会组织紧密协作，逐步形成了“行政监管”“场所自律”“社会监督”“人大督导”“专业监测”“舆情评价”的上海控烟“六位一体”推进机制，控烟成效逐步显现。

2016年11月，世界卫生组织和中国国家卫生和计划生育委员会联合主办的“第九届全球健康促进大会”在中国上海举办。时任世界卫生组织总干事陈冯富珍在接受媒体采访时表示，此次全球健康促进大会是在联合国2030年可持续发展议程框架下的首届全球健康促进大会，上海向全世界展现了健康促进的“中国方案”和“上海实践”，是健康城市工作的样板城市，并向全世界进行广泛推广。尤其是上海在控烟领域发挥了先锋引领作用，2010年3月1日起实施的《上海市公共场所控制吸烟条例》规定13类场所全面禁烟，5类场所除吸烟区外的其他区域禁止吸烟，以法律形式规定了违法吸烟行为将承担的法律责任。2016年11月11日，市人大表决通过了《关于修改〈上海市公共场所控制吸烟条例〉的决定》，于2017年3月1日起施行并规定室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内禁止吸烟，“无烟上海”进入2.0时代。

此外，为了上海市2000多万居民的健康，上海已于《条例》修订和实施前，自2016年10月25日起，将上海站、上海虹桥站、上海南站三大火车站的室内吸烟室全部撤除，站内也不会摆放任何形式的吸烟器具。10月30日零时起，上海浦东、虹桥两大国际机场航站楼内禁止吸烟，将所有室内吸烟室关闭并停止使用。陈冯富珍表示，中国在控烟方面已经取得了很大进步，上海更是发挥着先锋作用。通过全面实施新的室内禁烟政策和采用全社会参与的共建共治方式，上海可以向中国其他城市和其他国家的城市证明，创建100%无烟环境是可行的，上海作为中国最富活力的城市之一，是健康城市工作的样板城市。

三、与时俱进，将电子烟纳入公共场所禁烟范围

2021年11月26日，国务院发布《国务院关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定》（中华人民共和国国务院令第750号），明确电子烟属于“新型烟草制品”，电子烟等新型烟草制品参照《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》卷烟的有关规定执行。2022年3月11日，国家烟草专卖局发布《电子烟管理办法》，并自2022年5月1日起施行，明确电子烟包括烟弹、烟具以及烟弹与烟具组合销售的产品等。2022年4月8日，国家市场监管总局发布了《电子烟》强制性国家标准（GB 41700-2022），规定电子烟是“用于产生气溶胶供人抽吸等的电子传送系统”。

上海于2022年启动《条例》第二次修订，重点关注公共健康，聚焦公共场所禁烟领域，借鉴国际国内做法，听取市民、“两会”代表委员和新闻舆论的意见，为消除和减少电子烟二手烟雾危害，保障公众健康，创造良好的公共场所卫生环境，助力健康城市建设，推动将电子烟纳入公共场所禁烟范围。

上海市人大常委会于2022年10月28日通过《条例》修正案，并于2022年10月28日起施行，是国家将电子烟纳入监管后，首个修订控烟法规将电子烟纳入公共场所禁烟范围的城市，“无烟上海”迈入3.0时代。同步，市健康促进委员会发布新版禁烟标识并启动全市更新，并首先于2022年11月5日-10日在国家会展中心（上海）举办的第五届中国国际进口博览会更新全部禁烟标识，并且在展会期间严格开展控烟监管共治，开展执法检查，组建由60名医学生组成的爱国卫生与健康促进志愿者队伍，开展控烟宣传、巡查、劝阻、引导等志愿服务，助力健康进博的成功举办。此后，持续开展日常电子烟健康危害科普宣传和监督执法，并连续开出公共场所违规使用电子烟的“罚单”。

四、从控烟监管宣传“六个一”模式到控烟行动“三部曲”

一直以来，上海市委、市政府始终致力于打造健康之城，增进人民群众健康福祉，2019年8月上海市政府制定出台《健康上海行动（2019-2030年）》，这是全国首个省级中长期健康行动方案，其中控烟行动明确规划了上海控烟工作的线路图和任务书，并逐步形成和完善控烟宣传与监督执法“六个一”管理模式，即：一套制度（控烟法律、规章、规范、标准等）、一个机制（多部门协同合作与社会共治机制）、一根线（12345控烟投诉举报热线）、一幅图（控烟热力地图）、一张网（全市综合戒烟服务网络）和一系列工作方法（专业支撑、问题导向、人文关怀等），对标国际最高标准、最好水平，打造健康城市。

1.一套制度（控烟法律、规章、规范、标准等）

《上海市公共场所控制吸烟条例》经两次修订，实现室内全面禁烟，规定室内公共场所、工作场所和交通工具内全面禁烟（包括电子烟）。2019年8月，市委、市政府审议通过了《健康上海行动（2019-2030年）》，控烟行动是18个专项行动之一，要求（1）推进控烟履约工作。全面落实《中华人民共和国广告法》，加大烟草广告监督执法力度，严厉查处在大众传播媒介、公共场所、公共交通工具、户外发布烟草广告的违法行为。依法规范烟草促销、赞助等行为。禁止向未成年人销售烟草制品。将违反有关法律法规向未成年人出售烟草的商家、违规发布烟草广告的企业和商家，纳入社会诚信体系“黑名单”，依法依规实施联合惩戒。建立监测评估系统，定期开展烟草流行调查，了解掌握烟草使用情况。至2022年和2030年，禁止任何形式的烟草广告、促销和赞助，禁止向未成年人销售烟草或由未成年人销售烟草。（2）开展控烟宣传教育。加大《上海市公共场所控制吸烟条例》宣传力度。开展无烟示范场所建设，积极推进无烟环境建设。积极发挥控烟志愿者作用，开展控烟志愿者培训。提倡无烟文化，提高公众无烟意识，提高社会文明程度。鼓励领导干部、医务人员和教师发挥控烟引领作用。开展烟草危害科普宣传，以青少年为重点开展控烟宣传教育，努力减少新增吸烟人口。至2022年和2030年，成人吸烟率分别下降到20%及以下和18%及以下，二手烟暴露率分别下降到45%以下和36%以下。至2030年，11-18岁青少年吸烟率低于4%，18岁以下儿童青少年二手烟暴露率控制在10%以下。（3）公共场所控烟监督执法。加大贯彻《上海市公共场所控制吸烟条例》力度，聚焦餐饮、网吧、娱乐场所等重点场所，联合相关部门定期开展专项执法和集中执法，并邀请媒体共同参与，引导市民养成不在公共场所吸烟的行为习惯，在全社会形成良好的守法氛围。至2022年和2030年，禁烟场所内吸烟发生率分别下降到15%以下和12%以下。（4）戒烟服务网络建设。逐步建立和完善戒烟服务体系，将询问病人吸烟史纳入到日常的门诊问诊中，推广简短戒烟干预服务和烟草依赖疾病诊治。加强对戒烟服务的宣传和推广，使更多吸烟者了解到其在戒烟过程中能获得的帮助。将医疗卫生保健机构与其他社会组织、机构有机连接，共同构建全覆盖式戒烟服务网络。加强专业机构控烟工作，确定专人负责相关工作组织实施，保障经费投入。至2022年，建立以市级医疗卫生机构为骨干、区级医疗卫生机构和社区卫生服务中心为基础的戒烟服务体系。至2030年，在全市建立包括医疗卫生机构、教育机构、工作场所等在内的戒烟服务网络。

2020年12月，上海市卫生健康委员会发布《关于加强本市医疗卫生机构健康教育与健康促进工作的指导意见》，指出“要营造健康支持性环境，加强控烟工作，创建无烟环境，建立健全首诊询问吸烟史制度，开展规范化简短戒烟干预”；2021年5月，上海市政府出台《关于深入推进爱国卫生运动的实施意见》，要求“至2025年，本市成人吸烟率降至19%以下”。2023年11月1日实施的《上海市爱国卫生与健康促进条例》也将控烟作为重点内容，要求推进公共场所控烟工作，加强监督执法；医疗卫生机构和医疗卫生人员在提供有关疾病的诊疗服务时，应当按照诊疗规范询问患者吸烟史，并提供戒烟咨询和指导；鼓励有条件的医疗卫生机构开设戒烟门诊等。

同时，“健康融入万策”理念和实践在控烟领域多点开花，如由市人大通过并于2022年1月1日起正式实施的《上海市黄浦江苏州河滨水公共空间条例》中规定，“在滨水公共空间内吸烟的，应当在指定的吸烟点进行”；由上海市交通委、上海市道路运输局修订发布的《上海市公共汽车和电车乘坐规则》自2021年12月28日起施行，其中将“乘坐公共汽车和电车禁止吸烟”的内容新增“禁止吸烟（含电子烟）”等。

2.一个机制（多部门协同合作与社会共治机制）

在市人大常委会的监督指导和各级政府的组织领导下，上海市各级健康促进委员会依托多部门联合监管机制，强化控烟综合治理和社会共治。2005年，上海市爱国卫生运动委员会增挂“上海市健康促进委员会”牌子，成为国内第一个设立“健康促进委员会”的省市，健康促进委员会作为全市控烟牵头单位，协调各控烟管理部门、控烟执法部门、健康促进专业机构、控烟行业协会、社会组织、志愿者团体等联合行动，形成了控烟“社会共治”的良好格局，并固化了每季度控烟监管部门联络员会议制度和控烟专项执法周制度等。

全市形成了常态监管和专项执法相结合的工作模式，控烟监管力度始终保持高位，闵行区、松江区等先后开出3万元顶额罚单。自2017年《条例》修订施行室内全面禁烟以来，全市对场所和个人的年均控烟执法罚款金额达220万元以上，至2023年底累计近1600万元，执法力度全国领先，处罚金额位居全国31个省份第一。目前全市有控烟志愿者逾万名，其中实名制核心控烟志愿者近3500名，覆盖全市所有区和街镇，开展日常控烟宣传、巡查、劝阻违规吸烟和参加进博会、花博会等大型活动和赛事保障，并首创《控烟执法建议书》制度，于2013年在全市范围内推广使用，有效衔接监管执法形成闭环，提升控烟精准执法和监管效率。此外，市民通过12345热线和“控烟热力地图”积极参与控烟治理，发挥良好的社会监督作用，不断提升控烟社会共治成效。

3.一根线（12345控烟投诉举报热线）

2015年起，全市建立统一高效的控烟投诉受理转处平台。“统一受理，行业管理，专业执法”的管理模式明确将各部门分头受理投诉的模式归并为由12345市民热线平台统一受理，分送各相关管理部门和执法部门，并依托12345市民热线的考核机制，使控烟投诉举报受理处置情况纳入市政府对各区各部门考核。近年来，12345市民服务热线通过电话、手机客户端、网站、微信小程序等渠道受理“禁烟控烟”相关诉求年均逾万件次，其中投诉举报类占9成以上，回访解决率约7成。

4.一幅图（控烟热力地图）

2021年世界无烟日期间，“控烟热力地图”即上海市民控烟线索征集平台正式启用。市民可通过“上海发布”微信公众号“市政大厅”、“健康云Pro”小程序“健康管”、“无烟上海”微信公众号“功能菜单”找到“控烟热力地图”，提供法定禁烟场所的控烟问题线索（如室内违规吸烟、室内有烟蒂烟具、无禁烟标识等），在平台上形成大数据和控烟热力地图。地图动态显示全市控烟问题情况并标注具体场所单位信息，用不同颜色的“警示灯”标识该场所被市民提供控烟问题线索的频次，并向全市公开。督促场所自觉开展控烟管理、巩固和整改。同时，控烟监管执法部门和控烟志愿者根据热力地图的“警示灯”，实现精准高效监管。

5.一张网（全市综合戒烟服务网络）

全市积极推进和完善戒烟服务体系建设，为有戒烟需求的烟民提供专业、科学、有效、便捷的综合戒烟服务。目前全市已建成37家规范化建设的戒烟门诊，可为烟民开展综合评估和制定个性化的戒烟方案；12320戒烟热线可提供贯穿戒烟全程的电话和短信专业指导；加入所在社区的健康自我管理小组，可在家庭医生的指导下开展戒烟同伴教育；在“无烟上海”微信公众号，可进行尼古丁成瘾依赖自测、订阅健康科普推送、参加戒烟社群、使用戒烟打卡小程序等帮助戒烟；还有传统医学如中医针灸戒烟和心理干预、行为矫正等戒烟支持资源。今后将进一步通过建立完善的互联网移动戒烟平台，整合全市戒烟资源，形成更为便捷、高效的一体化闭环戒烟服务网络。

6.一系列工作方法（专业支撑、问题导向、人文关怀等）

全市已形成覆盖各类法定禁烟场所、各级各类党政机关、医疗卫生机构、12345控烟投诉举报重点场所、成人/青少年等重点场所和人群的控烟综合监测网络，并形成专业评估和权威发布机制，每年发布《上海控烟状况白皮书》，持续评价控烟工作成效；针对市民关注的热点问题，如室外游烟、电子烟等，进行重点研究和推进解决，开展宣传倡导、专项调研、试点建设、完善法规等；开展“十月怀胎·爸爸戒烟”孕产家庭戒烟公益活动，在人生重要时间节点、结合人文关怀和专业支持、家庭成员共同参与完成从孕育到分娩、戒烟等人生中的大事件，开展戒烟干预，保护重点人群健康。

7.深化超大城市精细化管理，推出“控烟行动三部曲”

针对室内禁烟成效日趋向好，而室外游烟问题相对凸显的情况，结合超大城市精细化管理的要求和共建、共治、共享的社会治理思路，采取控烟“疏堵结合”策略逐步推进。在2023年全市爱卫会全会上，华源副市长首次提出“控烟行动三部曲”，即“室内全面禁烟、室外不吸游烟、吸烟请看标识”。上海市健康促进委员会于2023年5.31世界无烟日主题宣传活动上向全社会隆重推出“控烟行动三部曲”，“无烟上海”跨入4.0时代。同时，配套发布全国首个控烟标识系统，包括标准化禁烟标识、室外吸烟点标识和引导标识视觉系统；编制全国首个室外吸烟点建设规范并推动纳入地方标准；连续3年开展健康上海行动专项“室外吸烟点示范建设”，在全市综合商圈、体育健身运动场馆、公园绿地、展览会展场馆、交通枢纽站点、宾旅馆酒店、文化场馆、党政机关、企事业单位等城市地标及代表性公共场所开展室外吸烟点规范建设，目前已建成200个市级示范性室外吸烟点，打造无烟环境，助力城市精细化管理，减少二手烟对市民公众的健康危害。同时在吸烟点提供吸烟有害健康和戒烟服务资源信息，引导和帮助烟民科学戒烟。

自2010年控烟立法以来，上海市控烟工作已取得初步成效和成绩，引领全国，接轨国际。在全社会老龄化不断加深，慢性病负担日趋加重的形势下，控烟工作又面临着新的机遇和挑战，包括烟草利益集团的干扰；控烟社会共治机制和行动的进一步强化和高效贯彻落实；餐饮、娱乐、综合业态等重点场所的控烟监管；党政机关、医疗卫生机构、学校、家庭等场所无烟环境持续巩固；室外吸游烟造成的二手烟暴露；电子烟危害的宣传教育和有效干预等。上海将进一步贯彻《上海市爱国卫生与健康促进条例》和《上海市公共场所控制吸烟条例》，坚持多部门联动和社会共治，知难而进，久久为功，持续加强宣传和执法，进一步探索人工智能等科技手段加持，不断探索适合超大城市的控烟模式，建设无烟上海，助力健康中国建设。